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关于深化国有企业改革的实施意见

时间:2016-10-12 16:28:24  来源:  作者:

  鄂办发〔2015〕60号

省委办公厅 省政府办公厅印发《关于深化国有企业改革的实施意见》的通知

各市、州、县党委和人民政府,省军区党委,省委各部委,省级国家机关各委办厅局,各人民团体:

  《关于深化国有企业改革的实施意见》已经省委、省政府领导同志同意,现印发给你们,请结合实际认真贯彻执行。

  中共湖北省委办公厅

  湖北省人民政府办公厅

  2015年12月22日

  为认真贯彻落实《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(中发〔2015〕22号)和《中共湖北省委、湖北省人民政府关于深化国有企业改革的意见》(鄂发〔2014〕14号),深入推进全省国有企业改革,促进国有经济健康发展,提出如下实施意见。

  一、实施要求

  高举中国特色社会主义伟大旗帜,认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,坚持和完善基本经济制度,坚持社会主义市场经济改革方向,坚持增强活力和强化监管相结合,坚持党对国有企业的领导,以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心,以完善现代企业制度、完善国有资产监管体制为基本内容,积极稳妥、不失时机地推进各项改革,切实破除体制机制障碍,到2020年,在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果,使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体,做强做优做大国有企业。

  二、科学划分国有企业类型

  根据国有资本的战略定位和发展目标,结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要,将国有企业分为商业类和公益类。商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作,以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标,依法独立自主开展生产经营活动,实现优胜劣汰、有序进退。其中,主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业,确定为商业Ⅰ类,重点考核其经营业绩指标、国有资产保值增值情况;主业处于关系地方经济社会发展重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业,确定为商业Ⅱ类,加强对其服务地方经济社会发展、完成特殊任务以及发展前瞻性战略性产业的考核,同时注重考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况。公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标,也要引入市场机制,提高公共服务效率和能力,重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力,根据企业不同特点有区别地考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况,并在考核中引入社会评价。具体的企业分类,按照“谁出资谁分类”的原则,由履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案报本级政府批准。企业分类可以动态调整。

  三、大力推进股权多元化

  (一)分类优化股权结构。大力推进股权结构多元,分类优化股权结构,为建立现代企业制度奠定产权基础,是新一轮国有企业改革必须首先攻克的难题。对主业处于充分竞争行业和领域的商业Ⅰ类国有企业,全面实行公司制股份制改革,积极引入其他国有资本和非国有资本实现股权多元化,原则上不设股比限制,根据需要国有资本可以绝对控股、相对控股,也可以参股。对主业处于关系地方经济社会发展的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业Ⅱ类国有企业,保持国有资本绝对或相对控股地位,支持非国有资本入股,可以通过整体上市、引入战略投资者、重大基础设施项目交叉持股等混合所有制改革实现股权多元化。对极少数需要实行国有全资的企业,也要积极引入其他国有资本实行股权多元化。对公益类国有企业,可以采取国有独资形式,具备条件的也可以推行投资主体多元化,还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式,鼓励非国有企业参与经营。加大集团层面引进战略投资者力度,实现集团公司整体股权多元化。充分发挥湖北省长江经济带产业基金的引导、带动作用,大力推进国有企业上市,加快国有控股上市公司并购重组和定向增发,提高国有资本证券化率,鼓励国有企业推进市值管理。允许将部分国有资本转化为优先股,在文化等特定领域探索建立国家特殊管理股制度。

  (二)实施开放性市场化重组。在国有企业改革改制重组过程中,平等地、一视同仁地对待各类市场主体。鼓励非国有资本投资主体通过多种方式,参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理,积极稳妥规范地发展混合所有制经济,促进各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。开展多类型政府和社会资本合作试点,逐步推广政府和社会资本合作模式。依托国有创投、风投企业探索实行各类资本委托管理制度。鼓励国有资本以市场化方式,对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资。继续大力推进国有企业之间特别是地方国有企业与中央企业之间的合资合作。积极探索国有企业之间的换股、交叉持股。

  (三)积极探索员工持股。对适合开展员工持股的企业,要大胆地开展员工持股试点,优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业、科技服务型、金融中介服务型企业开展员工持股试点,支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员、业务骨干等持股。员工持股应主要采取增资扩股、出资新设企业等方式。对国有高新技术企业,实施项目收益分红、科技成果入股等激励方案;对国有风险投资、创业投资、基金管理、房产开发等类企业,探索实行市场化项目收益分成、项目团队跟投机制。健全审核程序,规范操作流程,严格资产评估,建立健全股权流转和退出机制,确保员工持股公开透明,严禁暗箱操作,防止国有资产流失。

  四、完善现代企业制度

  (一)健全公司法人治理结构。重点推进董事会建设,建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制,规范董事长、总经理行权行为,充分发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用、党组织的政治核心作用。切实落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利,保障经理层经营自主权,法无授权任何政府部门和机构不得干预。加强董事会内部的制衡约束,企业经理层除总经理外原则上不进入董事会,国有独资、全资公司的董事会和监事会均应有职工代表,董事会外部董事应占多数,并努力提高董事的责任心和履职能力,落实一人一票表决制度,董事对董事会决议承担责任。加强对董事会、董事考核评价和管理,建立董事会年度工作报告制度和董事履职清单制度,对重大决策失误负有直接责任的董事要及时调整或解聘,并依法追究责任。拓宽外部董事来源渠道,提高外部董事质量,国有资产监管机构可以选聘一批经验丰富和具有良好专业背景的同志任专职外部董事。

  (二)加大市场化选聘企业经营管理者的力度。完善国有企业领导人员管理体制,对不同类别和层级的国有企业领导人员实行差异化管理。坚持党管干部原则与董事会依法产生、董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权相结合,不断创新有效实现形式。厘清和适当减少省属国有企业领导人员管理层级,将延伸到子企业的企业领导人员管理权限归位于一级企业,实行“新人新办法、老人老办法”平稳过渡。推行职业经理人制度,明确资格准入标准和选聘程序,合理增加市场化选聘比例。畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道,鼓励符合条件的现有经营管理人员通过市场化选聘转换为职业经理人。普遍推行企业经理层成员的任期制和契约化管理,加快建立退出机制。

  (三)完善企业薪酬分配制度。企业内部的薪酬分配权包括企业选聘的各类管理人员、科技人员、特殊岗位人员的薪酬分配权是企业的法定权利,由企业依法依规自主决定,完善既有激励又有约束、既讲效率又讲公平、既符合企业一般规律又体现国有企业特点的分配机制。建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制,依法开展工资集体协商。推进全员绩效考核,以业绩为导向,科学评价不同岗位员工的贡献,合理拉开收入分配差距,切实做到收入能增能减和奖惩分明。建立与企业负责人选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法。对地方党委、政府及国有资产监管机构任命的国有企业领导人员,合理确定基本年薪、绩效年薪和任期激励收入。对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制,可以采取多种方式探索完善中长期激励机制。健全与激励机制相对称的经济责任审计、信息披露、延期支付、追索扣回等约束机制,严格规范履职待遇、业务支出。继续深化企业内部人事、用工、分配三项制度改革。

  五、完善国有资产管理体制

  (一)推进国有资产监管机构职能转变。国有资产监管机构作为政府直属特设机构,根据授权代表本级人民政府对所出资企业依法履行出资人职责。科学界定国有资产出资人监管的边界,建立监管权力清单和责任清单,实现以管企业为主向以管资本为主的转变。科学调整国有资产监管机构职能,重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。国有资产监管机构不行使政府公共管理职能,不干预企业自主经营权,将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业,将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业,将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位,确保该管的科学管理、决不缺位,不该管的依法放权、决不越位。推行企业分类考核,改进考核办法。按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的思路,更多运用法治化、市场化的监管方式,切实减少出资人审批、核准、备案事项,一举改变行政化管理方式。通过“一企一策”制定公司章程、建立股东代表制度、规范董事会运作、严格选派和管理股东代表及董事监事,将国有出资人意志、国有股东权利通过公司治理结构有效实现。

  (二)构建国有资本投资运营平台。科学界定国有资本所有权和经营权的边界,国有资产监管机构依法、统一对国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业履行出资人职责。国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责,作为国有资本市场化运作的专业平台,依法自主开展国有资本运作,对所出资企业行使股东职责,按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任,努力提高国有资本配置和运营效率。推进政府投融资体制改革,促进政府投融资平台公司“去平台化”、转型发展成为独立的市场主体,打造一批基础设施类和产业类国有资本投资公司。推动省级投融资平台公司加快转型发展,将省交投、铁投改组成为基础设施类国有投资公司,将省联投、长投、鄂旅投、高新投改组成为产业类或产融结合类国有投资公司。加强国有资本运营平台建设,推进国有股权、资本、资产集中持有、统一运营,改组组建一批国有资本运营公司。做强做优做大省级国有资本运营平台宏泰公司,推动国有资本更多投向金融产业和战略性新兴产业。条件成熟时,开展省政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点。

  (三)推进经营性国有资产集中统一监管。坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权相分离的基本原则和改革方向,强力推进党政机关、事业单位与所属企业脱钩,加大生产经营类事业单位转企改制力度,将经营性国有资产纳入集中统一监管体系,实现责任主体、监管范围、出资人职责、经营预算全覆盖。除政府授权的国有资产监管机构外,党委、政府的其他部门不得作为国有企业的出资人代表,原则上也不采取国有资产监管机构委托有关部门管理国有企业的方式。处于转企改革过渡期的生产经营类事业单位,要抓紧完成与原主管部门的脱钩,划归国有资产监管机构统一履行出资人职责。市(州)政府要独立设置直属特设性质的国有资产监管机构。有条件的县(市、区)政府也可以独立设置直属特设性质的国有资产监管机构。经营性国有资产规模较小、不具备独立设置条件的县(市、区)也要明确国有资产监管的责任主体。鼓励部分县(市、区)探索组建国有资本投资运营公司,并开展由政府直接授权其履行国有资产出资人职责的试点。依法落实国有资产监管机构对其出资企业享有的资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算制度,逐步提高国有独资企业、国有独资公司利润上缴比例,探索建立国有资本控股公司、国有资本参股公司稳定分红机制,逐步提高国有资本收益上缴公共财政的比例。

  六、强化国有资产监督

  (一)强化企业内部监督。企业集团应当建立涵盖各治理主体及审计、纪检监察、法律、财务等部门的监督工作体系,健全内部监督制度和内控机制,强化对子企业的纵向监督和各业务板块的专业监督。推进国有企业内部审计监督全覆盖,坚持财务预决算审计、经济责任审计、重大事项专项审计并举,强化对企业权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集等重点部门、重点岗位和重点决策环节的监督。建立审计部门向董事会负责的工作机制。指导国有企业强化内审结果运用,严格执行审计结果公告制、审计发现问题整改销号制和资产损失责任追究制。加强企业法律顾问制度建设,明确企业总法律顾问作为全面负责企业法治工作的高级管理人员的职责定位,进一步加强对企业重大决策和重要经营活动的法律审核把关。大力推进厂务公开,健全以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度,完善职工董事、职工监事制度,加强企业职工民主监督。

  (二)强化外部监督。强化出资人监督,建立出资人监管信息化工作平台,推进监管工作协同,实现信息共享和动态监管。国有资产监管机构设立稽查办公室,负责分类处置和督办监督工作中发现的需要企业整改的问题,组织开展国有资产重大损失调查,提出有关责任追究的意见建议。开展总会计师由国有资产监管机构依法委派的试点。加强和改进外派监事会制度,明确职责定位,强化当期和事中监督,强化监督成果运用,建立健全核查、移交和整改机制。进一步完善履职报告制度,外派监事会要逐户向政府报告年度监督检查情况,对重大事项、重要情况、重大风险和违法违纪违规行为“一事一报告”。按照规定的程序和内容,对监事会监督检查情况实行“一企一公开”,也可以按照类别和事项公开。切实保障监事会主席依法行权履职,落实外派监事会的纠正建议权、罢免或者调整建议权,监事会主席根据授权督促企业整改落实有关问题或者约谈企业领导人员。建立外派监事会可追溯、可量化、可考核、可问责的履职记录制度,健全责任倒查机制。实行企业国有资产审计监督全覆盖,建立年度财务预决算审核、任期及离任经济责任审计、专项审计、跟踪审计相结合的经常性审计监督体系。坚持离任必审,完善任中审计,探索任期轮审,实现任期内至少审计一次。强化对企业领导人员廉洁从业、行使权力等的监督,加大大案要案查处力度,狠抓对存在问题的整改落实。整合出资人监管、外派监事会监督和审计、纪检监察、巡视等监督力量,建立监督工作会商机制,加强统筹,减少重复检查,提高监督效能。完善重大违法违纪违规问题线索向纪检监察机关、司法机关移送机制,健全监督主体依法提请有关机关配合调查案件的制度措施。

  (三)强化社会监督。制定国有资产和国有企业信息公开实施细则,分层级设立统一的信息公开网络平台,在不涉及国家秘密和企业商业秘密的前提下,依法依规及时准确地披露国有资本整体运营情况、企业国有资产保值增值及经营业绩考核总体情况、国有资产监管制度和监督检查情况,以及国有企业公司治理和管理架构、财务状况、关联交易、企业负责人薪酬等信息,建设阳光国企。充分发挥媒体舆论监督作用,畅通社会公众的监督渠道,有效保障社会公众对企业国有资本运营的知情权和监督权。

  (四)严格责任追究。建立健全国有企业违法违纪违规经营责任追究体系、国有企业重大决策失误和失职渎职责任追究倒查机制,完善重大决策评估、决策事项履职记录、决策过错认定标准等配套制度。综合运用组织处理、经济处罚、禁入限制、纪律处分和追究刑事责任等手段,依法查办违规经营导致国有资产重大损失的案件,严厉惩处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产和逃废金融债务的行为。对国有企业违法违纪违规问题突出、造成重大国有资产损失的,严肃追究企业党组织的主体责任和企业纪检机构的监督责任。建立完善国有企业违规经营责任追究典型问题通报制度。建立健全企业国有资产监督工作问责机制,对企业重大违法违纪违规问题应当发现而未发现或敷衍不追、隐匿不报、查处不力的,严格追究有关人员失职渎职责任,视不同情形依纪依规给予纪律处分或行政处分,构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。

  七、加强和改进国有企业党的建设

  (一)明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位。将党建工作总体要求纳入国有企业章程,坚持党的建设同步谋划、党的组织及工作机构同步设置、党组织负责人及党务工作人员同步配备、党的工作同步开展。建立党组织参与企业重大决策的机制,董事会、经理层拟决策的重大事项应事先听取党组织的意见和建议,充分发挥党组领导核心作用、党委政治核心作用、基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制,符合条件的党组织领导班子成员可以通过法定程序进入董事会、监事会、经理层,董事会、监事会、经理层成员中符合条件的党员可以依照有关规定和程序进入党组织领导班子;经理层成员与党组织领导班子成员适度交叉任职;董事长、总经理原则上分设,党组织书记、董事长一般由一人担任。

  (二)建立健全国有企业党建工作责任制。国有企业党组织要切实承担好、落实好从严管党治党责任,党组织书记要切实履行党建工作第一责任人职责,党组织班子其他成员要切实履行“一岗双责”,结合业务分工抓好党建工作。加强国有企业基层党组织建设和党员队伍建设,按规定落实机构、人员和经费,不断增强基层党组织的战斗力。加强混合所有制企业的党建工作,把建立党的组织、开展党的工作,作为国有企业推进混合所有制改革的必要前提。国有资本绝对控股、相对控股或者具有实际控制力的混合所有制企业,党组织发挥政治核心作用;其他混合所有制企业,比照非公有制企业开展党建工作,党组织在职工群众中发挥政治核心作用,在企业发展中发挥政治引领作用。加强企业党组织对群众工作的领导,充分发挥好工会、共青团等群团组织的作用。

  (三)进一步加强国有企业领导班子建设和人才队伍建设。强化党组织在企业领导人员选拔任用、培养教育、管理监督中的责任,发挥党组织在企业董事会选聘经理层成员中确定标准、规范程序、参与考察、推荐人选等作用,支持董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权。建立企业领导班子和领导人员履职尽责考核评价制度,加强对国有企业领导人员尤其是主要领导人员的日常监督管理和履职尽责管理,及时调整不胜任、不称职的领导人员。以强化忠诚意识、拓展世界眼光、提高战略思维、增强创新精神、锻造优秀品行为重点,加强企业家队伍建设。大力实施人才强企战略,积极培养和引进各类高层次人才。

  (四)切实落实国有企业党风廉政建设“两个责任”。国有企业党组织要切实履行好主体责任,纪检监察机构要履行好监督责任。加强党性教育、法治教育、警示教育,引导国有企业领导人员坚定理想信念,自觉践行“三严三实”要求,正确履职行权。制定责任追究办法,与企业考核等挂钩,实行“一案双查”。推动国有企业纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,强化上级纪委对下级纪委的领导。落实纪委书记、副书记提名和考察的有关要求,推进企业纪委书记在不同国有企业定期轮岗交流。加强和改进国有企业巡视工作,完善反腐倡廉制度体系,深入贯彻落实中央八项规定精神和省委六条意见,严格落实反“四风”规定,提高制度执行力,努力构筑企业领导人员不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。

  八、为国有企业改革创造良好环境条件

  (一)优化政策环境。加大地方性法规和规范性文件的清理力度,修订废止一批不合时宜、影响企业健康发展的规定。切实转变政府职能,减少审批、优化制度、简化手续、提高效率。完善公共服务体系,推进政府购买服务,加快建立稳定可靠、补偿合理、公开透明的企业公共服务支出补偿机制。建立国有企业资本金的持续补充机制,有关政府基金要支持国有企业发展,增强国有经济发展后劲。落实和完善国有企业改革重组涉及的资产评估增值、土地变更登记、国有资产无偿划转等方面的税费优惠政策,完善国有企业退出的相关政策,依法妥善处理劳动关系调整、社会保险关系接续等问题。特别要做好改制中的职工安置工作,严格落实职工参与、专家论证、风险评估、法律审核、集体决策等程序要求,防范企业社会不稳定风险。

  (二)化解遗留问题。加大推进力度,建立政府和国有企业合理分担成本的机制,多渠道筹措资金,限期剥离国有企业职工家属区“三供一业”(供电、供气、供水和物业)和所办医院、学校、社区、公安等公共服务机构,对国有企业退休人员实施社会化管理,妥善解决国有企业职工安置、债务纠纷等历史遗留问题。继续推进厂办大集体改革。国有资本经营预算支出优先用于解决国有企业历史遗留问题。

  (三)加强组织领导。各级党委和政府要切实加强对深化国有企业改革的组织领导。要大力宣传中央和省委关于国有企业改革的方针政策,总结推广改革的典型案例和经验,凝聚改革共识,营造良好氛围。建立鼓励改革创新的容错机制。要结合实际制定实施方案,强化督促落实,确保深化国有企业改革顺利推进,取得实效。

  金融、文化等国有企业的改革,中央、国务院及省委、省政府另有规定的依其规定执行。

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